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26 novembre 2013

Peut-on facilement redéployer des milliards de dépenses publiques?

Une remarque souvent entendue dans le débat public est qu'il serait possible, sans difficulté extraordinaire, de redéployer des crédits au sein du budget de l'état — en général, quelques milliards d'euros — pour favoriser une mission particulière. Je m'étais par exemple fait l'écho des difficultés de l’institution judiciaire en France dont le budget est d'un peu plus de 7.6G€. On pourrait penser affecter 1 ou 2 milliards de plus par an pour aider à résoudre les problèmes qui se posent (engorgement des tribunaux, prisons vétustes, etc.). Dans le même ordres d'idées, Thomas Piketty proposait la semaine dernière dans une tribune dans le journal Libération d'augmenter le budget de l'enseignement supérieur de 6G€ soit à peu près 50% des 12.7G€ prévus en loi de finances 2013.

À première vue, il semble en effet aisé de trouver de tels montants dans le budget de l'état ou des divers organismes publics: la dépense publique s'élève à plus de 56% du PIB de sorte que 1G€, c'est moins de 0.1% de la dépense publique. La proposition de Thomas Piketty reviendrait alors à redistribuer un peu plus de 0.5% des dépenses, ce qui ne semble pas bien difficile a priori.

La première chose qui rend difficile une telle redistribution, c'est qu'il y a des demandes dans d'autres domaines. Rien que dans le premier paragraphe, j'ai réussi à citer 2 causes où il existe une demande de crédits supplémentaires. Or, il en existe quasiment autant que de missions de l'État! On peut aussi constater que François Hollande a promis d'embaucher des professeurs, des policiers et des personnels supplémentaires pour la justice pendant sa campagne présidentielle. La deuxième, c'est qu'il existe des postes budgétaires importants qui ont une grande persistance, comme les dépenses de personnel. Il est compliqué de faire passer des personnels d'une partie à l'autre de l'état en France à cause de besoins en compétences et de l'existence de statuts différents … et aussi sans doute d'une faible appétence pour quitter certaines administrations. Cette inertie explique en partie pourquoi les annonces d'économies dans les budgets publics se traduisent par une ribambelle de petites économies mises bout à bout. La troisième, c'est qu'il existe déjà un courant obligatoire de dépenses publiques supplémentaires: il y a alors une substitution obligatoire des dépenses de l'état en cours et il n'est pas forcément si évident qu'on puisse en rajouter.

Dépenses de Sécu et de retraites Sur le graphe ci-dessus, on constate que la somme des dépenses de retraites et d'assurance maladie croissent presque linéairement d'année en année. En une dizaine d'années, elles ont augmenté de 150G€, soit 15G€/an, plus du double de ce que revendique Thomas Piketty pour l'université. Mais contrairement à ce qu'il demande, cette augmentation se produit tous les ans! Sauf changements de règles, il faut donc trouver tous les ans des crédits à redistribuer parmi les dépenses publiques, ce qui diminue d'autant le potentiel d'augmentation pour d'autres missions.

Même s'il y avait plus de croissance que dans la période actuelle, ces conclusions seraient sans doute encore valables. En période de croissance, les fonctionnaires demanderaient plus d'augmentations de salaire, le remplacement des équipements qui ont vieilli. Et on peut aussi constater qu'en moyenne, les dépenses de protection sociales augmentent en proportion du PIB — d'environ 0.2% par an —, ce qui rend toujours la tache difficile pour trouver des fonds pour d'autres activités. Dépenses de Sécu et de retraites en %age du PIB

En conséquence, il ne me semble pas si facile de trouver 6G€ à affecter à l'université. Quel que soit l'intérêt de la cause, la difficulté est que les dépenses sociales imposées par le passé — retraites et une bonne part des dépenses de santé — augmentent d'année en année. Si on pense que la dépense publique a atteint un point haut en France et qu'on ne veuille plus augmenter les impôts, il faut alors soit diminuer les autres dépenses publiques et accepter l'éviction de dépenses utiles par ces nouvelles dépenses forcées, soit stopper cette hausse des dépenses sociales, ce qui est extrêmement difficile. Les dernières décisions sur les retraites montrent quel chemin a été choisi: celui de l'éviction des dépenses publiques par les retraites et les dépenses de santé, ainsi qu'une continuation des hausses d'impôts. Malheureusement, il est prévisible qu'on ne pourra pas trouver de sitôt 6G€ supplémentaires annuels pour financer l'université.

17 janvier 2013

L'état d'esprit de la politique en France et la numérisation à la BNF

En 2005, c'est à dire pendant la préhistoire, Jean-Noël Jeanneney, alors directeur de la Bibliothèque Nationale de France, avait tempêté contre Google qui venait de démarrer son programme de numérisation des fonds de littérature présents dans les bibliothèques de grandes universités américaines. Ce programme a depuis été étendu à diverses bibliothèques de par le monde, y compris celle de Lyon. Les œuvres tombées dans le domaine public y sont disponibles librement, comme on peut le constater. Jeanneney dénonçait alors le risque d'une domination écrasante de l'Amérique.

En 2008, la rumeur courut que, finalement, un accord eût pu se conclure avec l'implacable ennemi, mais rien ne se fit. En 2013, 8 après le début du projet de Google, on apprend que la bibliothèque va numériser son fonds via un partenariat public-privé. Les entreprises privées se rémunéreront en commercialisant le contenu des ouvrages numérisés et disposeront d'une exclusivité de 10 ans sauf pour une petite partie qui sera publiée immédiatement sur Gallica, qui rassemble ce qui a déjà été numérisé. Le travail s'étalera sur 10 ans. On peut donc constater que les conditions sont bien moins favorables pour le public que ce qu'a pratiqué Google: la totalité des ouvrages numérisés ne sera disponible librement qu'en 2033, alors même qu'ils sont libres de droits et qu'avec Google, ils seraient sans doute déjà disponibles.

Cet évènement, même s'il est d'une dimension limitée, est révélateur de travers de la vie publique française. C'est d'abord un révélateur de l'impécuniosité de l'état français. Le patrimoine culturel français est concédé en partie à une entreprise privée parce que la BNF n'a pas les moyens de payer l'ensemble des frais de numérisation et n'a aucun espoir d'obtenir les crédits nécessaires. Elle a donc développé un partenariat public privé où l'entreprise privée valorisera son travail pour recouvrer les sommes manquantes. Les partenariats public-privé sont très populaires dans les projets d'infrastructures, car ils permettent d'éviter d'augmenter la dette de l'état: l'engagement de verser à intervalles régulier des sommes d'argent est simplement compter dans les dépenses annuelles à prévoir. Le revers est que les sommes à verser sont bien supérieures à ce qu'il aurait fallu verser si l'emprunt avait bien eu lieu à la place: les taux de rémunération du capital sont bien plus élevés que les taux des OATs. Dans le cas qui nous occupe le but de la BNF est de conserver les ouvrages dans le meilleur état possible mais aussi de permettre leur consultation, de préférence par le plus grand nombre. Or, il s'avère que la BNF va privatiser une partie du domaine public, ce qui va empêcher de consulter les copies numériques de certains documents dont justement la consultation devrait être libre. La manque d'argent pousse ainsi l'état à prendre des décisions douteuses du point de vue des finances et des buts qu'il poursuit.

Ensuite, on peut voir le biais cocardier. Le problème n'était pas que Google puisse être ou devenir une société trop puissante, mais qu'elle soit américaine. Autant une certaine méfiance peut être de mise dans les domaines militaires, autant dans le domaine culturel, s'il s'agissait de faire connaître la culture française, la nationalité de l'entreprise qui numérise le fonds de la BNF importe peu. L'important est plutôt que ce qui est numérisé soit facilement et immédiatement à la disposition du plus grand nombre. La politique culturelle de la France est en grande partie bâtie sur cette hostilité envers l'étranger. C'est ainsi que les productions étrangères, américaines au premier chef, se voient exclues par des quotas de productions françaises à diffuser obligatoirement; il y a des obligations de financement de l'industrie locale payées in fine par les consommateurs, comme au cinéma. Bref, toute une démarche protectionniste est mise en place et débouche sur des errements, comme des acteurs sur-payés ou le refus d'une possible aide étrangère.

Enfin, il y a la peur de la nouveauté et un état d'esprit qui ne voit que les menaces et pas les opportunités. De fait, s'allier à Google était une opportunité: la mise à disposition du public aurait été faite gratuitement, Google a numérisé des fonds sans demander d'argent aux bibliothèques, ni d'exclusivité dans la numérisation et la diffusion. Cet état d'esprit s'accorde très bien de l'esprit cocardier. Cette focalisation sur les menaces pousse en plus à de graves erreurs d'analyse du marché des biens culturels. En France, il est quasiment impossible de lancer de nouveaux services sur les marchés culturels car, immédiatement, par peur de perdre des revenus, les intervenants déjà présents veulent que le nouvel entrant paie immédiatement de grosses sommes. C'est le cas avec des choses assez futiles comme la VoD, mais c'est sans doute aussi le raisonnement tenu par la BNF: quelqu'un pourrait lancer une activité à succès sur la numérisation de son fonds et ne jamais rien lui reverser. On ne peut pas dire que ce soit un état d'esprit qui favorise l'innovation et l'adoption de nouvelles techniques...

Au final, on voit que ce dossier a été particulièrement mal géré et que les citoyens français n'ont pas eu les résultats auxquels ils auraient pu s'attendre. La numérisation du fonds de la BNF a déjà avancé, on peut par exemple consulter les premières version imprimées des pièces de théâtre de Corneille ou Racine, mais tout ne sera pas disponible avant 2033 faute d'avoir su saisir une opportunité. Malheureusement, sous ces péripéties, on voit poindre un état d'esprit qui me semble être bien présent dans la politique en général: manque d'argent qui amène des comportements néfastes, comportement cocardier qui confine parfois à la xénophobie, focalisation sur les menaces et oubli des opportunités.

25 juin 2012

Évolution prévisible des effectifs de l'état

Dans son programme, François Hollande a annoncé qu'il créera 60000 emplois dans l'Éducation Nationale ainsi que 5000 dans la police, la gendarmerie et la justice. Mais dans le même temps, il a annoncé que le nombre de fonctionnaire resterait stable. Maintenant que les législatives sont passées, les projets du gouvernement commencent à prendre forme et à fuiter, ce qui amène des articles sur la manière de concilier ces deux objectifs. Il serait donc question qu'en dehors des ministères où on embaucherait, il faudrait ne pas remplacer 2 fonctionnaires sur 3 partant en retraite.

Comme les lois de finances incluent toujours un état des effectifs et des plafonds d'emplois ventilés par missions, on peut essayer de savoir si l'ordre de grandeur est le bon. Dans le rapport sur la loi de finances pour 2012, on trouve un développement consacré à la politique du précédent gouvernement, le non remplacement d'un départ sur deux pour tous les ministères ou presque. On y lit qu'à périmètre constant, le plafond global descendra d'environ 30500 équivalent temps pleins: par rapport au graphe de l'article du Figaro, on voit que déjà les effets des départs à la retraites diminuent, ce qui n'est déjà pas de très bon augure.

On y trouve aussi un tableau détaillant les plafonds d'emplois par mission. Il permet d'avoir une idée de la répartition des effectifs, elle est représentée ci-dessous: Répartition des effectifs de l'état en 2012 On voit donc que les ministères qui vont embaucher représentent déjà les 2/3 des effectifs de l'état. Si on fait l'hypothèse que le nombre de départs à la retraite sera constant chaque année et que le taux d'érosion pour les ministères qui subiront les coupes est le taux d'érosion global, on arrive à une estimation de 100k départs à la retraite dans les 5 ans à venir pour lesquels on peut faire jouer la politique de non-remplacement. Comme il va y avoir 65k embauches par ailleurs, il faudra donc ne pas remplacer 2 départs sur 3. En plus, le nombre de départs tend à baisser!

On peut se dire aussi que les ministères où on embauchera ont des fonctions de support, des gens qui ne sont pas présents directement au contact du public et qu'on peut alors traiter ces fonctions d'arrière-boutique de la même façon que les ministères non favorisés. On ne connaît pas pour la police et la gendarmerie les effectifs employés à de telles tâches. Par contre, on le sait pour l'éducation nationale et la justice; le total se monte à environ 26k emplois. Mais de l'autre côté, il y a des mission qui échapperont sans doute à la règle commune: l'enseignement supérieur et la mission qui regroupe la Cour des Comptes et le Conseil d'État. On trouve là un peu moins de 27k emplois. Les deux se compensent donc.

Interrogé sur le sujet à Rio en marge d'un sommet dont il n'est rien sorti, comme prévu, le Président de la République, François Hollande, a jugé que l'hypothèse du non remplacement de 2 fonctionnaires sur 3 pour les missions hors éducation, justice et police était invraisemblable et que si c'était le cas, (il) en aurai(t) été informé tout de même. Le lendemain matin, Michel Sapin confirmait à demi-mot. On ne dit visiblement pas tout à François Hollande. Et vue la difficulté qu'a eue le précédent gouvernement pour tenir le non-remplacement d'un départ sur deux, on peut parier que ce gouvernement n'aura pas la tâche facile et que l'issue la plus probable est l'échec sur ce plan.

2 février 2011

Impotence

Ainsi, deux cohortes de la garde prétorienne compagnies républicaines de sécurité ont obtenu à la suite d'un mouvement de protestation de ne point être dissoutes. Des policiers ont donc contourné la loi qui les empêche de se mettre en grève en recourrant à des arrêts maladie et même en faisant la grève de la faim, de façon résolument post-moderne, puisque pour certains, il s'agissait de refuser leurs plateaux-repas pour les offrir à une association pour sans-abris. À la place de la suppression de 2 compagnies, on a appris qu'un effectif équivalent (280 CRS) quitteront cette force pour aller officier en commissariat. Ces suppressions étaient prévues dans le cadre de la révision générale des politiques publiques, censée améliorer l'efficacité de l'action de l'état et, par là, en diminuer le coût.

Cette décision ne peut que rendre pessimiste sur les objectifs affichés de la RGPP. En effet, il est difficile de croire que les 2 solutions en concurrence aient été équivalentes du point de vue du compromis efficacité-coûts. Soit les compagnies de CRS comptent des effectifs surnuméraires, soit il y a trop de compagnies. Dans le premier cas, il y a des personnes sous-employées dans chaque compagnie, dans l'autre, des compagnies sont sous-employées. On ne se prononcera pas sur le point de savoir quelle hypothèse est la bonne. Il suffit de remarquer que l'état a été soit incapable de faire le bon choix avant que les premiers concernés n'eurent recours à des stratagèmes douteux, soit il a plié et a renoncé à la solution optimale. Il s'en est d'ailleurs suivi une logique réplique au sein de la gendarmerie mobile, dont les missions sont similaires, quoiqu'exercées sans doute de façon un peu différente. Cette dernière a vu la disparition de 8 escadrons en 2010 et de 7 en 2011, dissolutions annoncées parfois cavalièrement. Il semble donc que l'appréciation originelle du gouvernement est qu'il y a trop de brigades de maintien de l'ordre et pas assez de personnes dans les commissariats et que ce dernier a renoncé à supprimer des compagnies de CRS, ce qu'il faisait d'ailleurs parcimonieusement par rapport aux escadrons de gendarmerie mobile. La décision monte que, loin de privilégier les nécessité du service pour réduire les coûts et par là, faire que le citoyen-contribuable soit le mieux servi possible, il s'agit avant tout de réduire les coûts quelqu'en soient les conséquences.

La manière aussi de la contestation — et donc de la reculade — est révélatrice. Des gens dont on attendrait qu'ils soient loyaux et qu'ils ne se soustraient point à leur devoir ont choisi de contourner de façon évidente l'interdiction qui leur est faite de la grève. Cette interdiction se comprend aisément en ce que le maintien de l'ordre est un des premiers impératifs de l'état, pour assurer la sécurité des citoyens et plus généralement de tous ceux qui peuvent se trouver sur le territoire national. Ils ont de plus eu recours à des moyens extrêmes, quoiqu'en l'occurrence surtout mis en scène, comme la grève de la faim. Ils ont aussi utilisé des certificats médicaux de complaisance. Un tel comportement aurait dû conduire, non pas à renoncer à dissoudre des compagnies, mais plutôt à en dissoudre plus et à épargner les gendarmes mobiles qui, eux, se limitent aux formes acceptées de protestation des militaires, par les retraités et les conjoints. Le gouvernement récompense ainsi la déloyauté et punit la loyauté. Il est alors difficile de s'étonner des diverses résistances aux changements en France, puisque, finalement, les gens de bonne volonté se retrouvent forcément victimes de ces réformes, les fourbes et autres tricheurs pouvant espérer être bien traités et récompensés. Leur usage de certificats de complaisance montre aussi que les CRS ont fait un grand usage des petites et grandes déviances de la société française. Cette action est un exemple éclatant de la fameuse société de défiance. Comme nous le chante Polinesso dans Ariodante:

Voir que la duperie peut si bien réussir
m'incite à renier la vertu à jamais.
Quiconque n'aspire qu'à ce qui est licite
finit toujours ici-bas par s'en repentir

On ne peut toutefois s'empêcher de noter que par la succession des événements, le gouvernement réussit l'exploit de mécontenter ses propres électeurs tout en étant sûr de n'en rallier aucun. L'effet de ses mesures d'économies ont été exposés, thème éminemment favorable à l'opposition surtout au vu de la façon dont il a été géré: par le renoncement à l'efficacité. Le gouvernement a aussi cédé à des grévistes, et pas à n'importe quel syndicaliste de la CGT, mais à des policiers, ce qui a certainement été apprécié à sa juste valeur par les amateurs d'ordre. Il a traité des situations très similaires de façon visiblement injuste, ce qui a certainement plu au plus grand nombre. C'est donc certainement un grand chelem sur le baromètre de Que le meilleur perde!